债券通常分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。前者是指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。

根据2020年新预算法的规定，地方政府发债只有一种形式，即地方政府债券。地方政府债券又分为一般债券和专项债券。一般债券纳入公共财政预算，用于弥补赤字；而专项债券则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。

那么，此次文旅部下发这份《关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》，释放出哪些重大利好？有哪些值得关注的重点？又如何抢抓申报机遇？本期文化产业评论（ID：whcypl）将作详细解读。

首次将文旅项目正式列入政府重点投向

为何说是首次明确将文化旅游领域纳入地方专项债重点投向？主要基于近年来国家层面专项债券政策而言。自2015年4月财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》以来，关于文化和旅游领域专项债券在相关政策中一直处于“若隐若明”状态，缺乏核心政策支撑。

2015年5月，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确将文化领域纳入PPP推广范围。《国家“十三五”文化发展改革规划纲要》《“十三五”旅游业发展规划》也将文化和旅游领域推广PPP模式作为重要内容。

据财政部全国PPP综合信息平台管理库显示，截至今年1月27日，全国有近1万个PPP项目总投资额突破15万亿元。而入库的文化类项目仅有203个，总投资1943亿元；旅游类项目329个，总投资4236亿元。

2017年8月，国家发改委会发布《社会领域产业专项债券发行指引》，指出社会领域产业专项债券适用范围和支持重点，其中包括文化产业和旅游产业专项债券，主要用于新闻出版发行、广播电视电影、文化艺术服务、文化创意和设计服务等文化产品生产项目，以及文化产业园区和旅游基础设施建设、旅游产品和服务开发等项目。

值得注意的是，国家发改委的这份通知仅是一份发行指引，并不具备政策执行力。说直白一点，就是在文化和旅游领域上述的这些产业项目可以发行专项债券，仅供财政部门参考把握。发不发，发多少？还是财政部门说了算！

2019年4月，文旅部等7家单位印发《关于2019年全国优选文化和旅游投融资项目推荐遴选工作的通知》，并于今年1月联合公布了遴选结果，全国共有320个文旅项目入选，总投资6194.1亿元，拟融资2325.4亿元。（文化产业评论也曾发布重磅解读，参考链接：《33张图表详解：文旅部遴选320个文旅项目，投资6194亿》）除了获得相应的融资授信支持外，也仅是鼓励并支持符合条件的入选项目发行文旅专项债券。

2020年5月1日，文旅部办公厅印发《关于用好地方政府专项债券的通知》，要求各地文旅部门要主动与所在地财政、发展改革等部门沟通对接，争取将文化和旅游行业纳入各地地方政府专项债券重点支持范围。从《通知》的文字表述可见，文旅行业在国家政策中虽属于支持和鼓励领域，但在实际操作层面并未有效纳入各地政府专项债券重点支持范围，处于自发争取的范畴。

与以往《通知》不同，此次文旅部印发《关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》，最大的亮点就是“一个核心、两个关键”。“一个核心”就是特别指“财政部、国家发改委专门印发通知，并明确将文化旅游领域作为新增专项债券的重点投向”；“两个关键”就是“争取更多专项债券”“推动文旅重大项目建设”。

查阅2月1日财政部、国家发改委印发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预（2021）29号），文化产业评论（ID：whcypl）发现，这是地方政府专项债券政策出台以来，财政部、国家发改委首次联合印发关于地方专项债券方面的通知，标志着文旅重大项目正式列入地方专债重点支持领域和重要投资方向。

△2015年以来国家及相关部委关于地方专项债券政策汇总表

超3万亿！多个领域具有弹性申报空间

据财政部1月26日发布数据显示，2020年，全国发行地方政府新增债券45525亿元。其中，发行一般债券9506亿元，发行专项债券36019亿元。同时，2020年全国发行地方政府再融资债券（用于偿还部分到期地方政府债券本金）18913亿元。其中，发行一般债券13527亿元，发行专项债券5386亿元。

地方政府新增专项债券资金规模庞大，去年高达3.6万亿元，成为各地政府基础设施建设的重要资金来源，因此备受市场关注。业内相关机构普遍预计，2021年新增专项债券发行规模或将超过3万亿元，有望与去年资金规模相当。

据财政部、国家发改委印发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，今年新增专项债重点投向九大领域，分别是铁路等交通基础设施领域、城乡电网等能源领域、农林水利领域、生态环保领域、文化旅游等社会事业领域、城乡冷链物流基础设施领域、市政和产业园区基础设施领域、长三角一体化等国家重大战略项目和保障性安居工程（见下表）。

△2021年地方新增专项债券资金投向领域

综上而言，除了国家两部委正式将文旅领域列入地方专债重点支持领域和重要投资方向外，在2021年新增专项债券项目资金需求方面，文旅还有多个领域具有弹性申报空间。2021年地方新增专项债券资金投向领域

文旅专项债券获准规模有望上升

据文旅部去年召开的第四季度例行新闻发布会通报，文旅部指导各地用好地方政府专项债券推进重大文旅项目实施，截至2020年12月全国文化和旅游领域累计发行专项债券规模610.4亿元。在去年全国3.6万亿地方专债的总盘子中，占比仅为1.69%。

从2020年专项债投向占比较高的几大领域看，大部分仍以传统建设领域为主，依次为交通运输、保障性安居工程、生态环保、产业园、市政设施、医疗卫生、新基建、片区开发、文化旅游、教育等。

此次，财政部和国家发改委一致将文化旅游领域纳入地方政府新增专项债券重点投向，在疫情防控新常态和促进内需背景下，预计2021年文旅专项发行规模有望较去年有所上升。

多个领域释放文旅项目利好空间

近年来，受地方专项债券重点投向和项目范围制约，文旅领域未充分得到地方政府的重视，主要依靠文旅部门协调争取或从生态环保、农林水利和市政等关联的领域进行申报，不同程度影响了文旅专债发行占比。

今年明确的九大领域较去年新增了两项：一是京津冀协同发展等国家重大战略项目，二是城镇老旧小区改造等保障性安居工程。尤其前者，值得各地文旅部门特别关注，除了区域上的结构性变化外，预示2021年新增专项债额度或将出现省际分配上的微调。

在政策的驱动下，京津冀、长江经济带、“一带一路”及长三角一体化等国家重大战略核心区和辐射区，都将不同程度受益。而文旅作为区域重大项目内容之一，也必将获得利好空间。

因此，2021年文旅专项债券除在明确的领域申报外，也可在交通基础设施领域、农林水利领域、生态环保领域申报，还能从市政、产业园区和国家重大战略项目中申报。

文旅部给力，手把手指导各地抢抓机遇

与以往《通知》不同，此次文旅部印发《关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》非常给力，除鲜明指出财政部、国家发改委已明确将文化旅游领域作为新增专项债券的重点投向外，就如何抢抓新增专项债券集中申报机遇，争取更多专项债券用于文旅重大项目建设给进行指导。

一是梯次谋划，合理储备。《通知》要求，各级文旅部门要提前做好项目谋划和储备工作，按照“资金跟着项目走”的原则，建立“实施一批、申报一批、储备一批、谋划一批”的梯次格局。结合专项债券重点支持领域，谋划布局“十四五”时期拟实施的重点项目。有条件的地区可建立文化和旅游专项债券储备项目库。意在提示各级入库项目今后申报会优先获得安排，避免机遇到了措手不及。

△2021年部分省份及地级市重点文旅项目规模

二是掌握政策，精准发力。《通知》要求，各级文化和旅游行政部门要准确把握专项债券有关工作要求和程序，做好前期准备和申报工作。特别提醒，根据财政部和国家发改委有关要求，专项债券必须用于有一定收益的基础设施和公共服务项目。优先安排在建项目。意在通过政策解读帮助各级精准掌把握工作要求，避免做“无用功”。2021年部分省份及地级市重点文旅项目规模

三是关注重点，点面结合。为指导各地争取至更多专项债券用于文化和旅游领域重大项目建设，文旅部在《通知》细化明确，要重点关注服务国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目及产业集聚区建设、旅游公共服务保障设施建设、重点景区基础设施建设、博物馆建设等项目。此举，进一步强化了抓好项目统筹的支撑作用。

四是加强沟通，拓宽思路。《通知》要求，各级文旅部门要加强与所在地财政、发展改革等部门沟通，抓紧对接需要申请专项债券的文旅项目。积极协调金融机构为符合标准的项目提供配套融资支持。特别强调，专项债券发行和使用要严格对应项目，既可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。进一步拓展利用专项债券推进文旅重大项目建设的方式和途径。

结语

2021年是“十四五”开局之年，按照中央经济工作会议“积极的财政政策要提质增效、更可持续”要求，财政部、国家发改委将文化和旅游领域正式列入地方专债重要投向之一，为文旅行业争取更多专项债券和资金支持提供了有力地政策保障的同时，也为加快疫后文旅行业振兴复苏，补齐文化旅游领域基础配套设施短板，推动区域战略重大文旅项目建设等提供了有力支撑。

可以预期，得益于政策红利，今年文旅专项债规模回暖和上升概率较大，并逐步进入稳步规范期。与此同时，随着3月初全国“两会”即将如期召开，文化和旅游领域还将会迎来新一轮政策利好。